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Argentina: Turismo Estudiantil

Santiago Aramburu y

 Gonzalo Casanova Ferro



Por siempre estudiantes


Existen varias teorías para explicar el origen del Turismo. Algunas de ellas parten de un sino antropológico, otras hablan de una motivación psíquica y finalmente otras intentan imponer una lectura histórica.


De esta última corriente surgen a su vez otras variantes; dos grandes líneas cruzan el marco teórico de quienes aventuran una hipótesis en este sentido: están aquellos que identifican a los primeros turistas entre los antiguos peregrinos que buscaban contemplar algunas de las siete maravillas del mundo, quienes identifican a los medievales que buscaban visitar los lugares santos y por último los que aseveran que en realidad, modernamente, habría que considerar que los primeros turistas fueron estudiantes. Dicho más puntualmente: “egresados”. Se referían así a los jóvenes londinenses de clase media alta del Siglo XVII quienes una vez terminados sus estudios iniciaban un viaje iniciático por las capitales más importantes del continente europeo, antecedente del denominado “Grand Tour”[1]. No se trataba entonces de una actividad ociosa o lúdica sino más bien de un recurso para completar su formación; la idea consistía en conocer mejor  las personas y mercados con los cuales interactuarían profesionalmente.


Como fuere, aquí y en el resto del mundo, el turismo tal como lo conocemos en la actualidad se gestó en el siglo XX.


En un principio el viaje turístico pudo ser el producto de la excentricidad de algún poderoso. El privilegio de una elite asociada a la necesidad de aventuras, tiempo libre o el simple recurso para mitigar la abulia de las clases pudientes. Pero a partir de la década del 30 no tardó mucho en ingresar en un período que lo extendió como derecho de las masas trabajadoras,  derecho asistido por el llamado Estado de Bienestar y focalizado en los productos “sol y playa” (paquetes rígidos, estacionales y destinados a un publico poco informado). Para finalmente derivar en lo que se ha dado en llamar la NET (Nueva Era del Turismo) que combina y supera las otras dos etapas (gran segmentación del mercado, productos especializados, sistemas de protección al turista, conciencia de sustentabilidad, etc.).


La paradoja consiste en que al recuperar los antecedentes del Turismo aquella vieja costumbre europea reviva como categoría jurídica y de mercado, en un escenario tan austral aunque podría decirse que en condiciones más equitativas, no exenta de luces y sombras.


Nos proponemos entonces analizar qué se entiende en la Argentina por Turismo Estudiantil, quiénes son sus actores y cuál es su rol, atravesando los casos más problemáticos y sus posibles soluciones.


A diferencia de nuestro país, en el resto del mundo las expresiones “turismo estudiantil”o “student travel” pueden representar:


A) Cualquier salida estudiantil acompañada por docentes y de carácter educativo[2];

B) El servicio de determinados organismos para un segmento universitario (que comprende también a los docentes)  decididos a viajar a cualquier destino, normalmente fuera de su país de origen y generalmente por razones de estudio[3];

            C) el practicado por grupos de estudiantes, con la organización de técnicos en la materia, cuando se disponen a visitar sitios históricos, museos, parques, monumentos, ambientes naturales de importancia, playas, montañas, llanuras, etc. y que les permite conocer de cerca ciertos sitios y actividades de los que se han enterado en forma somera por explicaciones de cátedra[4];
                D) el realizado por jóvenes conocedores, que obtienen información a través de Internet, que tienen motivación para la vida en una sociedad globalizada y combinan las experiencias de sus viajes con la aventura, el estudio, el trabajo y el descanso. Viajan para formar parte de una comunidad internacional que esta de viaje[5];


¿Qué se entiende en Argentina por  “Turismo Estudiantil”?


Atendiendo a la apresurada redacción de la ley 25.599[6] habrá de entenderse por tal el que surge del art. 2º a saber:


“A los efectos de la presente ley, se entenderá por turismo estudiantil a:
a) Viajes de estudios: Actividades formativas integradas a la propuesta curricular de las escuelas, que son organizadas y supervisadas por las autoridades y docentes del respectivo establecimiento;
b) Viajes de egresados: Actividades turísticas realizadas con el objeto de celebrar la finalización de un nivel educativo o carrera, que son organizadas con la participación de los padres o tutores de los alumnos, con propósito de recreación y esparcimiento, ajenos a la propuesta curricular de las escuelas y sin perjuicio del cumplimiento del mínimo de días de clase dispuesto en el calendario escolar de cada jurisdicción educativa.”

Demás está decir que la antecedente definición ha sido objeto de numerosas críticas. Por un lado parece excesivo incluir sin más reparos los viajes de estudio ya que una interpretación estricta de la norma implicaría que cualquier salida escolar tendría que ser intermediada por un agente de viajes sin importar su duración o la distancia recorrida. Por otro lado, al analizar el segundo inciso se dice que la formula “participación de los padres o tutores de los alumnos” resulta demasiado abierta, pudiendo dar lugar a confusiones o ambigüedades. Como sea, no es nuestra intención resolverlo aquí, sino solamente dejar planteado que tal vez está norma en particular requiera ciertas reconsideraciones.


De todas formas la categoría “Turismo Estudiantil” es una creación legislativa propia de la Argentina que en otros países puede confundirse o bien con el “turismo joven”, destinado a cubrir las vacaciones de ese segmento, o con el “turismo estudiantil de intercambio”, es decir alumnos de distintas nacionalidades que se desplazan en forma cruzada para adquirir la experiencia de un idioma o un sistema educativo distinto al de origen. Lo que nosotros llamamos “turismo estudiantil” en cambio, comprende un fenómeno muy singular que si bien abarca tanto viajes de estudios como de egreso, está muy asociado a esta última categoría, con la época invernal y focalizado en un destino: Bariloche.


Durante décadas el destino del “Turismo Estudiantil” ha sido la ciudad de San Carlos de Bariloche en la provincia de Río Negro. Nadie duda hoy de su consolidación en lo que a viajes estudiantiles se refiere; fundamentalmente para los egresados del llamado segundo ciclo (polimodal o secundario) de nuestro sistema educativo. Esto, sin perjuicio de que el día de mañana por razones de mercado, económicas o de diferencia cambiaria, pueda perder su liderazgo ante el surgimiento de destinos no pensados para este segmento en la actualidad.


La ciudad ofrece los mismos atractivos que cualquier otro centro urbano: buen alojamiento, variedad de opciones gastronómicas, locales bailables, etc; pero combinados con un escenario natural de privilegio. Fundada en 1902 y perfeccionado su diseño por el arquitecto Alejandro Bustillo en la década del 30’ la ciudad creció rodeada por la belleza del Parque Nacional Nahuel Huapi, su geografía cordillerana poblada de bosques y lagos naturales que la hacen ideal para la practica del esquí, el andinismo, el treeking, y demás actividades relacionadas.


A principios de los años 60’ la ciudad abandonó el estilo alpino bávaro que le imprimiera el arquitecto alemán Hacker, y comenzó su desarrollo vertical[7]. Los 70’ y los 80’ se encargaron de poner al alcance de la clase media esta variedad de deportes de invierno ayudados por grandes transportistas que vieron allí la veta de los viajes de egresados. Su liderazgo se ha mantenido desde entonces, a pesar de los intervalos que significaron las épocas económicas de auge donde hubo que competir con destinos internacionales (especialmente brasileros) o de crisis, que como en el presente donde llevan a ponderar segundas opciones como Villa Carlos Paz, en la provincia de Córdoba. Pese a ello, hoy Bariloche, ve colmada su capacidad en el período de invierno (junio/julio) que coincide con el receso escolar de la mayor parte del país.



Los actores y sus roles


Cinco son los actores que intervienen en la contratación de servicios para el desarrollo del “turismo estudiantil”:


·        Los Colegios

·        Los estudiantes (y sus representantes legales – padres o tutores –)

·        Los prestadores

·        Las Agencias autorizadas a operar con “Turismo Estudiantil”

·        La Secretaria de Turismo de la Nación

·        Las Autoridades de Turismo locales


Los Colegios en general tratan el tema del viaje de egresados como un problema que merece un tratamiento especial.


En un extremo y para deslindar responsabilidades no solo no se admite que los promotores ingresen a las instalaciones, sino que se advierte a padres y alumnos que la contratación de tales servicios corre por su exclusiva cuenta y riesgo; más aún, se desalienta la participación docente y si el viaje coincide con días hábiles (fuera del período de receso invernal) se pasan las faltas correspondientes.


Posiciones moderadas tratan de no intervenir en la negociación, pero si de supervisar la trayectoria de la agencia o agencias que acercan ofertas, sugieren la participación no solo docente sino también la combinación con algún padre o padres acompañantes que cumplan el rol de supervisión y asistencia al grupo de estudiantes que viajan.


Finalmente y como excepción, existen instituciones que contrariando el art. 1 de la Ley 18.829 de Agentes de Viajes y el art. 18 de la Resolución 118/05 organizan sus propios viajes de egresados generalmente en forma  solapada o mediante la intermediación de algún docente que “cubre” la infracción institucional. La Resolución 118/05 solo prevé una excepción en su art. 17 y es que el viaje ofrecido se desarrolle en un único día y no incluya el pernocte.


Como la modalidad de pago de este tipo de viajes se hace en cuotas y a lo largo de todo un año los estudiantes inician los sondeos para contratar agencias en ese período. En este sentido, la experiencia de los egresados que los han precedido en la promoción de ese mismo año suele ser importante pero no determinante. Algunos grupos deciden por si y otros consensúan con sus padres. En la Argentina la mayoría de edad se da a los 21 años y solo excepcionalmente algunos actos podrían realizarse alcanzados los 18. El promedio de edad de los alumnos que están analizando sus posibilidades de viaje, normalmente está por debajo de esta edad y por lo tanto serán sus padres o representantes legales quienes terminen firmando el contrato con la Agencia. Más aún, para el caso de ciertos viajes educativos la edad está por debajo de los 14 años.


Los prestadores son los proveedores de servicios directos, hoteleros, transportistas, gastronómicos, instructores de ski, guías, fotógrafos, etc. La agencia mantiene con ellos una relación comercial casi permanente que le permite financiar mejor sus costos a partir de una oferta de volumen y continuidad. Donde los llamados “opcionales” (todo aquello que se vende al estudiante en destino) constituye una parte importante del negocio. Aquí no está demás aclarar que muchas veces la situación económica (en particular el tipo de cambio) puede ser determinante para que los prestadores desatiendan el mercado local, creando distorsiones o debilidad en el sector de las agencias argentinas que trabajan con el segmento de estudiantil.


Para que una empresa de viajes pueda operar en el territorio argentino debe obtener una licencia provisoria o definitiva que requiere cumplir con una serie de requisitos mínimos:

A)    Poseer estructura funcional, vale decir instalaciones físicas y la contratación de al menos un idóneo (licenciado en Turismo) registrado que será responsable de los aspectos técnicos de la Agencia.

B)     Haber tramitado ante la Secretaria de Turismo de la Nación el correspondiente Permiso Precario y la Licencia Provisoria.

C)    Que él o los titulares de la empresa carezcan de antecedentes penales o comerciales que les impidan ejercer el comercio

D)    Constituir un Fondo de Garantía que generalmente se integra por un seguro de caución según la ubicación y tipo de agencia que se trate

E)     Y finalmente, que el titular este registrado como Comerciante si se trata de un emprendimiento unipersonal, o que esté descripta la actividad en el objeto social, si se trata de una sociedad.


La Agencia de Viajes que además pretende organizar viajes de egresados debe obtener previamente un “Certificado Nacional de Autorización para Agencias de Turismo Estudiantil”[8], lo cual implica que además deberán constituir un seguro de responsabilidad civil, de vida, de accidentes personales y otro de cobertura médica total[9], para cada uno de todos los integrantes de cada contingente de estudiantes, que cubra los riesgos desde el inicio hasta la finalización del viaje. Por otro lado también deberán presentar anualmente una declaración jurada con la siguiente información:


a)                          Personal de la empresa -casa central y sucursales - que atenderá, en al ámbito de la misma, el área de turismo estudiantil, con datos personales y especificación del cargo que desempeña;

b)                         Nombre, fecha de nacimiento, número de documento y domicilio de las personas que estarán a cargo de la atención, coordinación y control del cumplimiento de los compromisos en los lugares de destino de los viajes. También deberá informarse el domicilio en que desarrollarán su actividad en cada lugar;

c)                          Programas ofrecidos. Breve síntesis de los servicios a prestar, indicando nombre y domicilio de los distintos prestadores de servicios: hoteles, transportistas y responsables de las excursiones, con aclaración de cantidad de plazas contratadas con cada uno de ellos. Se deben adjuntar ejemplares de la folleteria y material de difusión;

d)                         Listado del personal que cumplirá la función de coordinador de destino y coordinador de grupo que deberán ser mayores de 21, señalando nombre, número de documento, domicilio, estudios cursados y antigüedad que revista en la empresa;

e)                          Listado de promotores que se desempeñan en cada agencia, nombre, deberán ser mayores de 18, número de documento y domicilio, estudios cursados, antigüedad que revista en la empresa;

f)                           Personal autorizado a firmar contratos.

g)                          El titular de la agencia deberá acompañar fotocopia autenticada del modelo de contrato a utilizar para la venta de los servicios;

h)                          Pólizas de seguro por responsabilidad civil, accidentes personales y asistencia médica

i)                            Cantidad de servicios programados para el año en curso -vendidos o reservados-, indicando fecha de salida prevista de los contingentes, establecimiento educativo al que pertenecen, destino, hotel en el que serán alojados, transporte a utilizar y todos los servicios que se incluyen y su certificado de habilitación expedido por la CNRT. Se deberá especificar claramente la calidad, el tipo y la categoría de los diferentes servicios. Asimismo, salvo que se trate del año de iniciación de la actividad, se deberá acompañar una memoria en la que se consigne el detalle estadístico de la actividad realizada el año anterior.


Como mencionáramos la forma de comercialización se realiza por adelantado, fraccionadamente e instrumentada en un contrato escrito, generalmente estandarizado cuyos modelos pueden bajarse de Internet[10].


En los términos de la Ley Nacional de Turismo[11]  y la Ley Nacional de Turismo Estudiantil[12], la Secretaria de Turismo de la Nación es la Autoridad de Aplicación. Encargada de fijar las políticas nacionales de la actividad en el marco del Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable. Es ante esta institución que los agentes de viajes requieren su licencia, es el organismo que lleva los legajos y ejercita las funciones de contralor, con capacidad para aplicar sanciones por infracción y/o inobservancia de las normas que regulan la actividad, al punto de poder cancelar inmediatamente las certificaciones otorgadas a los transgresores.


Las Autoridades de turismo locales muchas veces poseen mayor cantidad de  facultades  para ejercer el contralor del destino turístico y de hecho en algunas provincias poseen incluso el rango de Ministerio. Es por ello que en muchas jurisdicciones los inspectores son los propios de la autoridad local y pueden controlar no solo agencias sino también establecimientos hoteleros, gastronomitos, bailables  y demás prestadores. En el caso especifico de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche rigen tres normas:


·        La Ordenanza 1396-CM-04 que organiza los términos y alcances de un “Certificado de Servicios de Turismo Estudiantil” que otorga a las empresas prestatarias.

·        La Res. 39-I-06 que impone una declaración jurada de proveedores y clientes.

·        La Res. 1026-I-06 que exige la constancia de inscripción en la AFIP.


Hasta aquí las luces donde pareciera que todo está previsto y controlado; sin embargo la situación del mercado a veces presenta sorpresas poco agradables: empresas que cierran por causas no muy claras y dejan cientos de turistas varados o por viajar.


En rigor y comparativamente hablando las caídas de agencias por causas fraudulentas o mala administración no son tantas. Sobre un total de tres mil ochocientas agencias registradas solo doscientas cincuenta y ocho[13] están habilitadas para comercializar “turismo estudiantil”[14] y de estas solo un promedio de dos anuales en los últimos cinco años registran bajas intempestivas por las causales mencionadas; no obstante ello, la sensación de impunidad y la angustia que provocan tales situaciones en la sociedad, sumado el efecto multiplicador de los medios de comunicación generan una especie de indignación pública sumamente atendible.


Describiremos entonces cuatro casos (probablemente los más resonantes) donde la administración pública podría decirse que fue aprendiendo a resolver las distintas crisis suscitadas por agencias que de la noche a la mañana dejaron de operar. Así, las medidas preventivas hacia la empresa, el tratamiento diferenciado para los pasajeros en curso y los pasajeros próximos a partir, la coordinación con los prestadores directos y autoridades locales, las negociaciones con otras agencias, etc. se vienen optimizando pero no porque la regulación las prevea como herramientas o mecanismo de contención adecuados para este tipo de situaciones sino porque la coyuntura y la continuidad del turismo como política de estado así lo han permitido. Lo preocupante entonces es que estos procedimientos no han tenido aún un correlato normativo y por lo tanto “la solución” ha sido más operativa que institucional.


El caso Río de la Plata S.A


La empresa Río de la Plata poseía dos sociedades: Compañía de Transporte Río de la Plata S.A. y Turismo Río de la Plata S.A. ambas habían contado con licencia de agencia de viajes; no obstante del 97 en adelante se le dictó la baja a la primera y solo operaba esta última. Turismo Río de la Plata S.A. no solo contaba con el prestigio de varios años en el mercado sino que además poseía una infraestructura que le permitía cubrir los servicios de transporte y hoteles con unidades y alojamiento propios.


En agosto del 2002 un incidente preanunciaba lo que sería la caída de uno de los operadores más importantes del turismo estudiantil. Un grupo de padres, alumnos y docentes ocuparon un local de Buenos Aires de la empresa Río de la Plata en respuesta al anuncio de que por la rotura de un micro no podrían viajar al día siguiente. Veinticuatro horas más tarde el problema se resolvía pero las dudas ya estaban instaladas.


En noviembre del 2002 y justamente en dos de los hoteles de Río (El Ausonia Inn y el Ausonia III) se inició un paro gremial de empleados que dio inicio a una escalada de incumplimientos para los estudiantes que ya estaban en destino. Las denuncias ante la Municipalidad de la ciudad de San Carlos de Bariloche y la Secretaria de Turismo de la Presidencia de la Nación no se hicieron esperar (atento a que el funcionamiento de los hoteles es competencia local y el de las agencias de viajes federal) Los huelguistas llegaron a amenazar con bloquear las rutas de acceso a los micros de Río.


La decisión de la empresa de un intempestivo cambio de Directorio y el cierre de varias de las sucursales motivó la apertura del sumario administrativo en diciembre de ese mismo año; para enero del 2003 ya se preveía la imposibilidad de la empresa para poder hacer frente a los servicios, por ello la Secretaria de Turismo dictó una medida cautelar[15]: la suspensión para operar sin perjuicio de intimar a la agencia a cumplir con los compromisos asumidos aunque restringiéndole la capacidad para operar a futuro. Para entonces la sospecha de estafa estaba instalada y también intervino la justicia penal[16].


La trascendencia de los medios y el volumen económico que manejaba la empresa cuestionada hizo que los hechos se proyectaron al escenario político nacional ingresando no solo en la agenda de varios legisladores sino también en la del Presidente de la Nación (Dr. Eduardo Dhualde); ya que el mismo fue requerido por el Consejo Municipal de Bariloche para que gestionara[17] en la resolución del conflicto con los trabajadores de Río de la Plata que tenían en jaque a toda la ciudad.


Los pasajeros que aún no habían viajado fueron asistidos por otras agencias que en algunos casos reconocieron parte de las cuotas pagadas y en otros tuvieron que negociar o bien por días de estadía o por cantidad de servicios o ambas cosas.


En noviembre del 2003 se iniciaron los remates de los hoteles ordenados por la Cámara del Trabajo de Río Negro[18] pero no fue sino hasta el 19 de septiembre del 2005 que se dictó la quiebra[19].



El caso LAPA Estudiantil S.A. – Generación Aérea


LAPA era una misma empresa pero constituida por dos sociedades distintas, LAPA S.A. a secas y LAPA ESTUDIANTIL S.A..


A principios del 2003 los rumores acerca del estado financiero de la línea aérea resultaban bastante alarmantes; los reclamos laborales entraban en una escalada difícil de cortar.  Según afirmaban algunos de sus directivos las razones debían rastrearse fundamentalmente en el precio del combustible aéreo o mejor dicho en los impuestos que lo gravaban, impuestos que dejaban a ésta y otras aerolíneas muy lejos de la línea de rentabilidad (ya de por sí ardua de alcanzar para cualquier emprendimiento aeronáutico)


Frente a esta situación la respuesta de los organismos estatales fue disímil, la Secretaria de Transportes, que era tal vez el organismo idóneo para proponer alguna alternativa hizo entonces mutis por el foro; mientras que la Secretaria de Turismo en cambio, opto por dilatar la renovación del permiso para operar en turismo estudiantil, (una práctica preventiva para estos casos).


En mayo los diarios anunciaban dramáticamente “CERRO LA EMPRESA Y LOS DIRECTIVOS DESAPARECIERON SIN DAR EXPLICACIONES-LAPA podría dejar sin viaje de egresados a 1.200 chicos”[20] ni una ni otra cosa fueron exactamente así, ni todos los directivos desaparecieron ni los egresados se quedaron sin viajar, de hecho en octubre de ese año (abonando una diferencia de $ 85 y con gestiones de la Secretaria de Turismo mediante) viajo el último contingente[21]; sin embargo antes de arribar a este resultado las idas y vueltas iban a oscilar entre lo trágico y grotesco.


Movilizaciones de padres reclamando frente a la sede de la Secretaria de Turismo, la Comisión de Usuarios y Consumidores de la legislatura porteña gestionando y demandando una solución al Poder Ejecutivo Nacional, ofertas de Aeroandina (principal accionista de la empresa) para reinvertir y renovar los vuelos, si y solo sí, el gobierno congelaba los precios del combustible a 85 centavos de dólar el litro autorizándolos a subir la banda tarifaria un 20 %[22], la suspensión preventiva de su licencia[23] por la cadena de irregularidades en que incurrió la empresa, periodistas que confundían irremediablemente concurso de acreedores con quiebra[24],  la incertidumbre de quienes pagaron parte y temían que el sindico terminase reclamándoles el saldo, y la apertura de una eterna causa penal.


Todo esto conformó un enorme dispendio de esfuerzos y voluntades y tinta del que solo se pudo salir en base a un firme reclamo cívico y la buena voluntad de algunos funcionarios.



El caso 5 Cinco Zonas


Al igual que las anteriores Cinco Zonas SRL era una empresa de turismo que se especializaba en la organización de viajes de fin de curso del nivel polimodal.


Operaba normalmente, y no poseía una cantidad excesiva de denuncias que hubieran inducido a pensar lo que más tarde sucedería.  Más aún, lo paradójico del caso es que los titulares de la misma empresa habrían iniciado seis denuncias contra diferentes agencias buscando hacer cumplir la normativa turística vigente.

Poseía 7 sucursales distribuidas en todo el país, lo que presupone una estructura más o menos sólida como para movilizar, y de hecho así lo era, una gran cantidad de estudiantes al año. Y según lo manifestado por sus prestadores, tampoco debía grandes sumas de dinero.


En fin, cuando menos se pensaba, sucedió lo inesperado,  en un fin de semana la casa central ubicada en la Ciudad Autónoma de Bs. As. y sus 7 sucursales distribuidas en las ciudades de: Gran Bs. As., Córdoba, Mendoza y Salta habían quedado completamente vacías sin previo aviso.

   

El día lunes 19 de diciembre de 2005 todos los diarios hacían referencia a la desaparición de los titulares de la empresa Cinco Zonas, sin dejar rastro alguno y habiendo vaciando por completo sus oficinas. Para sorpresa de estudiantes, padres, prestadores, autoridades y los mismos empleados que temían por represalias, los titulares de la empresa  desaparecieron dejando cerca de 850 chicos varados en la Ciudad de San Carlos de Bariloche y sin la menor posibilidad de retorno. Esto sumado a los pasajeros próximos a viajar; y otros (1200 aprox.) que ya habían empezado a pagar las cuotas del viaje que realizarían durante el año 2006.


El mismo día de la noticia la Secretaria de Turismo de la Nación corroboró mediante un acta de inspección la mencionada situación y declaró la caducidad de la licencia de la empresa por falta de estructura funcional (Resolución N 156/03), tratando de encauzar la situación.


Lo que sucedió luego fueron sostenidas y públicas protestas de padres y estudiantes, especialmente en la provincia de Córdoba ya que de allí eran la mayor parte de los estudiantes perjudicados.


Menos de una semana después, los egresados que se encontraban en la ciudad Bariloche y quienes estaban próximos a viajar pudieron ver sus sueños cumplidos. Mediante la intervención de algunas empresas de turismo, la combinación de la Secretaria de Turismo de la Presidencia de la Nación y la cooperación de la Agencia de Turismo de Córdoba (Ente provincial encargado del sector turístico) se pudo dar cumplimiento a los contratos de 5 Cinco Zonas previa negociación con los prestadores[25].

Ahora bien, aún faltaba resolver un problema; el de todos aquellos que habían empezado a pagar en el año 2005 con el objeto de viajar a partir de mediados del 2006. Una vez más, algunos decidieron cerrar negociaciones resignando precio y/o servicios y otros prolongaron las conversaciones tratando de mejorar su situación.


El ciclo se repite. Por un lado, el reclamo administrativo ante el Organismo de contralor realizado por varias contingentes damnificados, como así también por los mismos empleados de la empresa.


Por otro, la cuestión judicial que tiene que ver con las denuncias penales realizadas en varios puntos del país contra los titulares de la empresa por el presunto delito de estafa, las cuales se encuentran en trámite.


Y finalmente, la solución al problema en sí, es decir, las diferentes alternativas que tienen y tendrán los damnificados, de acuerdo al momento, el tiempo y la voluntad de quienes con ellos negocien.


El caso Zaiga Travel


Tours & Travel SRL, se había constituido como una sociedad familiar que operaba bajo la denominación comercial de Zaiga Travel. Se dedicaron al turismo estudiantil durante varios años, sin aparentes problemas comerciales, de hecho en el 2005 se le habían realizado inspecciones encontrando en todos los casos que la agencia se hallaba en orden y conforme a la normativa vigente. Un día antes del anuncio oficial la empresa comenzó a informar a sus contratantes que no realizarán más pagos por la imposibilidad de poder cumplir con los compromisos pendientes debido a problemas financieros que los aquejaban. La angustia se extendió sobre los 6000 afectados que fueron tomando conocimiento de ello.

La gran mayoría acudió a buscar una respuesta por parte de la autoridad de aplicación: La Secretaria de Turismo de la Nación y otros acudieron a la propia Casa de Gobierno.


            Producto de las reuniones entabladas entre la Secretaria de Turismo de la Nación y numerosas empresas del sector, se comunicó al público que la empresa Flechabus Viajes y Turismo juntamente con la colaboración de sus proveedores de servicios ofrecería nuevos programas de viajes diseñados especialmente para atender a la ya conocida situación.  De los 256 contingentes afectados, la mayoría aceptaron los nuevos ofrecimientos.


En cuanto a las actuaciones administrativas, las mismas se iniciaron el 15 de marzo de 2006, y se ordenó por Disposición 453/06 de la Secretaria de Turismo de la Nación, la suspensión para operar de la agencia y la apertura de sumario administrativo, por presunta infracción al artículo 8ª de la Ley de Agentes de Viajes (18.829) la cual terminaría con la cancelación de la licencia. Del mismo día es la denuncia penal presentada ante la Cámara Criminal y Correccional, resultando sorteado el Juzgado 19º, causa 13.888,  con intervención de la Fiscalía N 30.


Síntesis


De las experiencias relatadas pueden sacarse algunos criterios:


A)    Desde el punto de vista jurídico: Las causas laborales prosperarán en la medida que, como ocurrió en el caso de Río existan bienes. Si en cambio ocurre un vaciamiento como en el caso Cinco Zonas prosperará, pero no habrá de donde cobrarse. Las causas comerciales seguramente culminarán con la quiebra así como la causa administrativa culminará con multa y clausura. Las causas penales por el contrario, se dilatarán en el tiempo ya que  generalmente se torna muy difícil probar la adecuación al tipo penal.

B)     Desde el punto de vista de los damnificados: Cualquiera sea su situación se ven sometidos a la angustia e incertidumbre propias de quien padece una maniobra dolosa. De hecho aquellos que no hubiesen viajado terminan contratando con otra empresa resignando o bien parte de lo abonado, comodidades, días, excursiones o una combinación de lo descrito.

C)    Desde el punto de vista político y de mercado: La dilación entre el hecho dañoso y las distintas soluciones para cada uno de los actores resiente la totalidad del sistema. En definitiva, las acusaciones cruzadas entre organismos, empresas y usuarios son el escenario ideal para que nada cambie.




En búsqueda de la solución


“Nunca es mala la Verdad…lo que no tiene es remedio”, dice la canción. Planteado en otros términos ¿Se puede prever todo? Si, se puede; lo que no se puede es evitarlo. Es decir, puedo tener la mejor legislación vial, puedo tener una buena señalización, un buen semáforo y un policía en cada esquina,  y eso no evitará que alguien circule a exceso de velocidad contraviniendo todas esas precauciones. ¿Es evitable que alguien vacíe una empresa? ¿Qué alguien se fugue para no asumir sus

obligaciones? ¿Qué alguien mal administre una empresa llevándola a la quiebra? definitivamente no, pero pueden preverse sus consecuencias, sin perder de vista que obviamente nos hallamos frente a una contratación entre privados y que más allá de las reveses compartidos no deja tratarse de un servicio suntuario.  Esto no impide entender que tal como lo señala el Dr Tale[26]el viaje de estudios no debe considerarse como un viaje más sino como un episodio irrepetible y como tal, al verse frustrado merezca la tutela de los tribunales[27]


Ahora bien, pareciera que frente al incumplimiento de una agencia de turismo estudiantil, (sea cual fuere su causa) lo lógico sería acudir al denominado Fondo de Garantía; de hecho la redacción del Art. 13 de la ley 18.829 así lo prevé:

“Las infracciones al Artículo 6º de la presente ley serán sancionadas con suspensión para operar hasta la normalización del fondo de garantía. La sanción se transformará en cancelación de licencia y clausura del local si el fondo no se regulariza en el término de seis (6) meses. En tal caso, se aplicará el saldo del fondo de garantía para indemnizar a los contratos incumplidos.”  (el subrayado es nuestro)
Pero para esto existen dos inconvenientes difíciles de sortear sin una reforma legislativa; el primero es el monto y su determinación, el segundo su forma de constitución. Los criterios para determinar el monto de garantía se establecen por tipo de agencia y ubicación geográfica, no por volumen de operación esto determina cifras menores, difíciles de actualizar y  que a la hora de resarcir un incumplimiento grave no alcanzarían siquiera para cubrir las costas del proceso. En cuanto a la forma ya hemos comentado que normalmente el fondo se integra por medio de un seguro de caución lo cual determina, como bien ha señalado el Dr. Benítez[28] que ante la imposibilidad factica de determinar quienes habrán de viajar, la Secretaria de Turismo se constituye en beneficiario del mismo y por lo tanto da lugar a la interpretación de que solo puede usarse para satisfacer las multas, contrariando quizás el espíritu de la norma.


Más allá de los reclamos generales que se orientaban al reducir los plazos de la preventa, el debate parlamentario por la búsqueda de una solución definitiva no se hizo esperar. Diputados tomo la posta y varios proyectos captaron la atención de las respectivas Comisiones de Turismo:


a)                          El proyecto impulsado por el sector privado[29] y el Diputado Heredia (PJ – FPV Córdoba) propuso modificar la ley 25.599 permitiendo que fuera la AAAVyT[30] la que categorizara a las agencias de viajes estudiantiles y que administrara un Fondo de Garantía ad hoc.

b)                         La UCR reflotó un proyecto del año anterior que ya había presentado la diputada Beatriz Leyba de Martí (Córdoba)[31] y presentó otro por medio de Silvana Giudici[32] (Capital) donde se crea un “Fondo de Contingencia para Viajes Estudiantiles” integrado por un 3 % que las Agencias depositarían sobre el valor de los servicios y programas facturados.

c)                          El proyecto de Tinnirello Carlos A. y otros por la Red de Encuentro Social de la Capital Federal[33] propuso un sistema de cajas de ahorro inembargables que se abrirían en el Banco Nación en forma conjunta para cada contingente.

d)                         De Bernardi Eduardo, diputado por Chubut (PJ – FPV)[34] propuso que los contratos de turismo estudiantil fueran aprobados por la Subsecretaria de Defensa del Consumidor a la cual también deberían someterse las cuestiones de consumo que se produjeran por incumplimientos.

e)                          El ARI en cambio, por intermedio de Ariel Gorbacz propuso la constitución de un Fideicomiso[35]constituido en una entidad bancaria a elección de los estudiantes.
           

Pero lo cierto es que cualquiera fuera la solución propuesta no podría viabilizarse si previamente no se otorgaban a la autoridad de aplicación las facultades necesarias (tanto para exigir garantías como para llevar la fiscalización más allá del año en curso).


El oficialismo percibió esta necesidad con claridad y obró en consecuencia. La discusión legislativa en la Cámara baja no resultó demasiado ardua. Sobre 153 diputados presentes 136 votaron a favor del dictamen de la mayoría, solo 13 por la negativa y apenas hubo 3 abstenciones. En Senadores el trámite fue igualmente expeditivo.




La nueva Ley


El proyecto de modificación de la ley 25.599 de Turismo Estudiantil que impulsara el Partido Justicialista[36]  y que ha sido sancionado el 20 de diciembre del 2006 por Ley Nro. 26.208 consta de apenas 9 artículos que conforman el presupuesto básico e imprescindible para poder acceder a una solución definitiva.


El artículo primero reemplaza el inciso g) del Art. 5º de la Ley 25.599 exigiendo que en la declaración jurada que deben presentar quienes pretendan obtener el correspondiente certificado manifiesten la cantidad de servicios programados, vendidos o reservados no restringido tal información al año en curso como lo hacía anteriormente. Además requiere que se especifique dos datos que no fueron contemplados en el texto original: el precio total y por contingente.


El artículo segundo que reemplaza el artículo 6º de la Ley 25.599 impone un plazo de 15 días hábiles a aquellas agencias que deban notificar modificaciones en sus declaraciones juradas sujetando tal condición a la sanción genérica del art. 10º de la ley 18829.


El artículo tercero sustituye el inciso d) del artículo 7º de la Ley 25.599 ordenando una cuestión que generaba no pocas confusiones. Decía el texto original que los contratos de venta de servicios de turismo estudiantil debían contener entre otros requisitos los siguientes: “Certificación fehaciente de la contratación de un seguro, para cada uno de los contratantes, de responsabilidad civil, de vida, de accidentes y de cobertura médica total, con el detalle de los datos de las empresas aseguradoras contratadas.” La imposibilidad de imponer seguro de vida a menores y la inexistencia de un producto de cobertura médica total tornaban estas obligaciones de cumplimiento imposible. Por lo que el actual texto aclara: “certificación fehaciente de la contratación para cada uno de los turistas que compongan el contingente estudiantil de seguros de accidentes personales que cubra el riesgo de muerte e incapacidad total o parcial, permanente o transitoria, de asistencia medica y farmacéutica” Explicando que la reglamentación podrá requerir otros instrumentos de protección que en todos los casos deberán cubrir los riesgos físicos desde el inicio hasta la finalización del viaje.


El artículo cuarto es el que viene a resolver el nudo gordiano de la cuestión incorporando el inciso e) al artículo 7º  vale decir obligando a la agencia a agregar en el contrato la acreditación de haber constituido garantías suficientes que deberán guardar correspondencia con los montos finales de los servicios comprometidos. Haciendo una enumeración enunciativa del tipo de garantías que podría pedir la autoridad de aplicación, a saber: a) fondos fiduciarios, b) patrimoniales, c) bancarias, d) financieras, e) depósitos, f) seguros de caución.


Asimismo el artículo quinto trae otra novedad, la sustitución del artículo 10º, que si bien  confirma la autoridad de la Secretaria de Turismo de la Presidencia de la Nación, da marcha atrás con lo establecido en el Decreto 1013/02 que en su momento observara el inciso b) del Artículo 10º y los Artículos 11º y 12º del texto original (en particular los dos primeros que conferían competencias a Defensa del Consumidor para resolver cuestiones de consumo en los términos de la Ley 24.240 y normas complementarias). Decreto fundado en el principio por el cual las normas especiales prevalecen sobre las generales.


Finalmente el artículo sexto sustituye el artículo 16º y transforma la obligación de cancelar el “Certificado Nacional de Autorización para Agencias de Turismo Estudiantil” a aquellas agencias que trasgreden las prescripciones de la Ley en una facultad que se otorga atendiendo a lo delicado que puede ser el proceso de cierre de una agencia y a la necesidad de que, aún en proceso de cierre, pueda dar cumplimiento a los compromisos asumidos. Aplica el máximo de sanción previsto en el artículo 10º de la Ley 18.829 y faculta agravar hasta el quíntuplo los casos de reincidencia conforme lo previsto en el artículo15º de la citada norma


El resto del articulado es de forma.


A modo de conclusión


Queda por delante el desafío de hallar una solución que asegure los viajes de los estudiantes, sin imponer medidas que generen un efecto contrario de que se pretende prevenir. Una solución que evite que los menores deban correr con el riesgo de la operación y la restituya a los empresarios. El diseño de una caución específica, un fideicomiso privado, o un sistema de encajes que permita el reclamado “autocontrol” de las empresas privadas son algunas de las propuestas que se estudian hoy día.


Al momento de reglamentarse la nueva ley, cualquiera sea la solución de fondo por la que se opte, ésta requerirá la resolución de varios interrogantes. En caso de optarse por un Fideicomiso: ¿Todas las agencias que operen en turismo estudiantil aportarían de la misma forma?, o ¿será en base a su facturación o las declaraciones juradas exigidas?,  cuando una agencia deje de operar en turismo estudiantil, ¿retira el porcentaje aportado al fondo con los respectivos intereses, o lo pierde?, si se incorporan mas empresas, ¿se agranda el fondo o las que están aportan menos? el fondo ¿tendría un tope máximo, alcanzado el cual se deja de aportar? ¿quien lo tendría a su cargo?; ¿cómo evitar un enriquecimiento sin causa en alguno de los componentes de la cadena comercial?, ¿el fondo tendría luego potestad para ejercer una acción de repetición?


Si en cambio la solución se orientara hacia un nuevo seguro de caución, ¿cómo circunscribir el momento de determinación del siniestro?, ¿Qué exigencias impondrían las aseguradoras a las agencias de viajes? Si se requirieran garantías reales, ¿Cómo se lograría resolver la necesidad de inmediatez en la resolución del viaje con los plazos de ejecución de las mismas?, ¿Podría combinarse el Fideicomiso con un Seguro de Caución específico? ¿Debería plantearse con una póliza ya aprobada del tipo de las que cubren adelantos financieros? Y de ser así ¿Qué porcentajes cubrirían?.


Como se puede apreciar el tema no está cerrado. Lo más difícil era quizás identificar el primer paso. Las reiteradas intervenciones mediáticas pusieron el árbol delante del bosque, afortunadamente primó el sentido común y hoy se puede trabajar sobre una base mucho más sólida.


EVOLUCION NORMATIVA DEL TURISMO ESTUDIANTIL


Norma

Fecha

Tema

Res. 135

24/04/1987

Turismo Estudiantil comunicación a la Autoridad de Aplicación

Res. 159

Derogada por Res. 187 y ratificada por Res. 118

12/04/89

Ampliación de Requisitos

Ley 25.599

23/05/2002

Ley Nacional Turismo estudiantil

Decreto 1013

13/06/2002

Observaciones a la ley nacional de Turismo Estudiantil

Res. 175

Derogada por Res. 187 y ratificada por Res. 118

29/01/2003

Implementación del Certificado e instructivo

Disp. 35

Dirección de Modernización y Competitividad – Derogada por Res. 187 y ratificada por Res. 118

24/02/2003

Implementación del modelo de Certificado

Res. 187 Derogada por la 118

09/03/04

Nuevos requisitos para la obtención del Certificado

Res. 118


08/02/2005

Régimen para la obtención del Certificado

Res. 987

24/08/2005

Modificación Res. 118 Actualizó los aranceles para la presentación de solicitudes.

Res. 274

22/03/2006

Modificación Res. 118 Establece que los certificados solicitados se otorgarán a partir del 2 de marzo de cada año o día hábil siguiente.

Res. 451

12/05/2006

Modificación Res. 118. Exigió la presentación de Declaraciones Juradas para los servicios comprometidos al año siguiente y suspendió la recepción de solicitudes por 180 días.

Ley  26.208

20/12/2006

Modificación de la Ley 25.599




[1] Leonard J. Lickorish y Carson L. Jenkins, Una introducción al Turismo, Editorial Síntesis, – España, 1997.

[2] Turismo Estudiantil por el Ing Rafael Ramírez Castellano.  http://www.venezuelatuya.com/articulos/turismo0109.htm 

Ecoturismo Estudiantil por Antonio W. Salas http://www.imacmexico.org/ev_es.php?


Promotora de Integración y de Turismo Educativo Juvenil: http://www.intej.org/
[4] Ing Rafael Ramírez Castellano Op cit.

[5] “Nuevos Horizontes en el turismo independiente, juvenil y estudiantil”, Greg Richards y Julie Wilson, junio 2004. Informe para la Internacional Student Travel Confederation (ISTC) y la Association of Tourism & Leisure Education (ATLAS).

[6] El Decreto 1013/02 observó los artículos 10,11 y 12 por contrariar la Ley 24.240, el código Civil y la propia Constitución Nacional.

.
[7] Schlüter Regina G., El turismo en Argentina Del Balneario al campo, CIET, Buenos Aires, 2001.

[8] Si bien las Resoluciones hablan de categorías en términos de  organizadoras o comercializadoras esto no es estrictamente así ya que las categorías deben interpretarse en armonía con el Decreto 2182/72 que reglamenta la ley 18.829, la cual solo considera tres tipos de agencias: la Empresa de Viajes y Turismo (EVT), la Agencia de Turismo (AT) y la Agencia de Pasajes (AP). 

[9] La normativa no considera ciertas limitaciones propias de la legislación de seguros respecto de los menores y de las condiciones de la operatoria comercial.

[10] www.turismo.gov.ar

[11] Ley 25.997

[12] Ley 25.599

[13] Cifras a enero del 2006 provistas por la Secretaria de Turismo de la Nación.

[14] Según el Boletín Nº 196 de la Cámara Argentina de Turismo (CAT) del 12/10/2005  citando a su vez un  informe de la  Secretaría de Turismo de Río Negro que afirmaba “las otrora líderes del mercado, como Río de la Plata y El Rápido Argentino no sobrevivieron a la crisis económica y hoy las empresas que mas estudiantes traen (a Bariloche) son Travel Rock y Flecha Bus, que trasladarán y prestarán servicios al 40% de los jóvenes”.
[15] Disposición 79/03.

[16] Juzgado Nacional en lo Criminal de Instrucción Nº 31 Secretaria Nº 119.

[17] Resolución Nº 004-PCM-2003.

[18] Aguilar Nair Marco y otros c/Transportes Automotores Río S.A. y otra s/sumario.

[19] Juzgado Nacional en lo Comercial Nº 25 Secretaria 50.

[20] Clarín Diario, 24/5/2003, Constanza Durán.

[21] Clarín Diario 2/10/2003 Otra empresa se hizo cargo de 800 chicos

Viajan los egresados que no llevó LAPA

[22] Mensajero Periódico Turístico Feliz domingo para todos 9 de junio del 2003

[23] Disposición 487/03 de la Secretaria de Turismo de la Nación

[24] No fue sino hasta el 8 de marzo del 2004 que el Juzgado Nacional en lo Comercial Nº 14 Secretaria 28 dicto la quiebra de la empresa

[25] Clarín Diario, Jueves 22 de diciembre del 205, Marta Platía.

[26] Tale Camilo, Contrato de Viaje Tomo II. Editorial Hammurabi – Buenos Aires 2005

[27] Cam. Civ y Com. La Plata, Sala II, 11/3/93, “Lucero, Carlos y otro c. Quilmas Tur S.A.”, JA, 1994-I-232.

[28] Kemelmajer de Carlucci, Aida y Benítez, Diego. Turismo, Derecho y Economía Regional. Rubinzal – Culzoni Editores, Buenos Aires 2003.

[29] Nº expediente 3007-D-2006 / Tramite Parlamentario 64

[30] Asociación Argentina de Agencias de Viajes y  Turismo

[31] Nº expediente 6874-D-2005 / Tramite Parlamentario 186

[32] Nº expediente 1339-D-2006 / Tramite Parlamentario 22

[33] Nº expediente 2874-D-2006 / Tramite Parlamentario 61

[34] Nº expediente 1484-D-2006 / Tramite Parlamentario 25

[35] Nº expediente 0862-D-2006 / Tramite Parlamentario 16

[36] Nº expediente 53/06

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